李广宇，吕文博，张帆，罗至诚
在最新发布的世界银行《2019营商环境报告：为改革而培训》中，中国排名大幅上升，从去年的第78位上升到第46位，进入世界排名前50的经济体之列。在过去两年间，优化营商环境成为政府工作的重要议题之一。从中央到地方，横跨商业经营的各个环节，一系列改革政策在各地开花，通过精简环节、精简时间、精简费用、增加透明度等举措优化营商环境。
为什么优化营商环境如此重要？我们认为有三大驱动因素
- 产业发展的规律从“特惠”转向“普惠”。过去，政府为了构建地区的产业体系和产业生态，通常会从经济发展需求出发“挑选”产业，对特定行业或特定产业链环节，给予财政、人才、税收等方面的支持。经过一段时间的发展，区域的经济结构和产业体系逐步完善。对政府而言，准确预判下一个产业的爆发式增长点也并非易事。因此，与其挑选产业，不如遵循新时代的产业发展逻辑——为跨界融合的产业生态打造适合其发展的土壤，从针对特定行业的“特惠型政策”转向服务所有产业的“普惠型政策”，营造一个鼓励多元产业跨界合作、不同主体突破创新的环境。
- 企业发展的思路从“挑选”转向“哺育”。在过去招商引资过程中，地方政府通常给予“大投资、大项目”更大的支持力度，更高的政策灵活性，甚至部分项目成为倒逼制度创新的契机。鼓励大投资，吸引500强企业固然可以立竿见影带动地方经济，但在新时代产业发展趋势下，我们需要更为丰富的产业主体，例如垂直行业的隐形冠军、中小型创新企业等等，以填补产业空隙，发挥其更灵活的组织和商业模式特点，融合协作，为城市提供更多元、更具个性化的服务。企业的发展最终将会回归到服务人的本质，而未来的社会环境将更大程度地鼓励人的多样需求，造就企业发展的多样性。优化营商环境就是创造共生共赢的土壤，哺育各种规模、不同模式的企业共同发展。
- 外部宏观环境的变化从“追赶”转向“引领”。中国长期受益于劳动力和成本优势带来的高速增长。我们也在追赶领先者，根据既定的国际游戏规则做出自身调整，例如日渐开放的金融市场，逐渐放宽的汽车行业准入，进一步加强知识产权保护等。随着中国经济体量和综合国力的增强，过去的比较优势正在逐步被削弱，因此必须找到新的优势点，以全新的定位参与国际合作。打造国际一流的营商环境，树立全球性标杆，是我们迈向引领者，参与制定国际准则的第一步。
基于宏观环境、城市产业体系发展规律，以及企业发展的特点，我们认为，在当下，打造高效、便捷营商环境的战略意义至关重要。
观国际案例，政府打造营商环境有三条成功路径：新加坡式“大政府”高效管控路径；香港式“小政府”自由开放路径；爱尔兰式“需求引导”路径
新加坡式“大政府”高效管控路径：突出政府在引商、育商领域的职责及主导作用，形成以行业为导向的企业服务机制，强势推动经济发展。新加坡经济发展局（EDB）作为招商引资部门，每隔三年对重点引入产业进行细致入微的战略讨论。一旦确立产业重点，EDB设立以行业为导向的专业架构，同时建立“服务专员”制度，为重点客户选派服务专员，并授予其政策灵活度，提供全程服务。专业的产业筛选以及贴身服务使新加坡电子信息、生物科技、医疗等重点行业取得高速增长。
香港式“小政府”自由开放路径：香港依靠开放的市场化机制，以辐射亚太的区位优势、低税率和高效的服务吸引投资者，政府不过分干预市场，倡导“小政府”的理念。香港投资推广署过去15年不限行业，对各类企业提供免费、保密的“投资一站通”服务 。由于其不过度干预市场，成功吸引了国外企业以香港为基地进入亚洲市场，以及国内企业以香港为平台“走出去”。香港设立独立的“效率促进组”，作为流程再造的内部顾问与统筹单位，同时与118家外部顾问公司保持长期合作，开放引入专家意见，推动流程再造。
爱尔兰式“需求引导”路径：虽然爱尔兰的区位和政策等禀赋条件对外吸引力有限，但是通过政府与潜在目标企业长期保持沟通、时刻了解企业发展的动态及需求，引导企业在本地投资寻找解决方案。爱尔兰产业发展局（IDA）注重产业规划，主动接洽龙头企业，以有针对性、高质量的方案和高效率的服务帮助投资者真正解决问题。同时与企业建立长期合作伙伴机制，了解其发展计划，逐步将产业链中的更多环节集中到爱尔兰。爱尔兰IDA通过与戴尔的长期合作，成功将戴尔从12名员工的制造配套业务，扩展成员工超过1000人的战略性全球枢纽和卓越中心。
尽管每个国家或城市的区位禀赋，政府执政思路各有差异，三条路径的共通点在于政府为企业提供一切便利，精简流程，服务贴身。我们也看到，与中国同为发展中国家的印尼和印度，在过去5年，全球营商环境排名有了很大跃升。
印尼排名从2014年的第120名提升至2019年的73名。印尼的改进主要集中在提升融资效率（例如，通过政府信贷机构收集并分享企业信息，为企业增信提供帮助，以助其更快获得贷款等），提高政府效率和优化公共服务等三个方面。
印度在过去5年间排名跃升了57位，从2014年的第134位升至2019年的第77位。印度从2014年开启了重振制造业计划，从基础设施建设和行政效率入手改善营商环境。
排名跃升的关键在于，正视营商环境的短板领域，同时持续不断地做出提升和改革。即使一部分改革无法在短期完成，但是对企业而言，制度体系的点滴完善，流程的逐步精简都是政府释放的良性信号，以小见大，增加了企业及机构对本地政府和经济的信心。
在进行国内城市营商环境评价之前，需要建立符合自身国情特征的评价体系。
世界银行对中国的评价只是选取了上海和北京为样本城市，对于中国整体而言，大部分城市的营商环境还远远达不到这两座城市的水平。为了评价国内城市的营商环境，我们不能完全照搬世界银行的评分体系，需要建立符合自身国情的评价体系。
世界银行的评价体系逻辑上基于企业的生命周期，从企业设立，厂房建设，合约执行直到生命周期的结束破产清算。然而落到实处，因为中国地域广阔，各地城市化进程和产业结构不同，仅按照企业生命周期的环节进行评价是远远不够的。在企业经营过程中遇到的硬环境因素，例如基础设施的建设水平，生态环境水平，以及软环境因素，例如教育，医疗资源配备，人才吸引开放政策等，都是广泛意义上营商环境的重要组成部分，也决定了一个城市对外的吸引力和对内的凝聚力。因此，在讨论进一步优化营商环境时，我们必须率先建立一套符合中国国情的评价体系，才能在进行各城市的客观评价之后找到短板，再做提升。
我们认为优化营商环境的抓手主要体现在三方面的“创新”：机制创新、服务创新，以及监管创新。
在国内营商环境整体优化的趋势下，一些领先城市或区域管理者，肩负起国家赋予的“先行先试”使命，在这三方面做出了尝试，取得了不俗的成绩，值得各地借鉴学习。
- 机制创新，从根源上扩大开放，深度融合企业需求，营造便利环境：政府在中国经济发展过程中，始终具有举足轻重的作用。过去的机制从政府管理的角度出发，被动地解决企业与政府在每一个触点产生的问题。然而未来的管理机制应该是政府管理与企业需求实现无缝对接，水到渠成地帮助企业解决所有潜在的问题。按照现在的管理制度，很难实现深度对接，唯有制度创新，以更包容更开阔的心胸，邀请企业共治，才能深度掌控并预测企业需求。例如在前海自贸区，率先构建“政府职能+前海法定机构+蛇口企业机构+咨委会社会机构”的市场化运行管理机制，领导小组和管委会吸纳招商局集团人员参加。让渡部分行政权力，推动形成市场化、企业化运营自贸区的新模式。
- 服务创新，集合大数据分析，为企业提供定制化的贴身服务：作为基建强国，各地政府能为企业提供的硬环境上的便利逐渐趋于雷同，而在软性服务上仍有较大的提升空间。进入数据时代，过去需要耗费大量人力物力才能实现的服务功能在数据时代可以“一键完成”。政府可以在大数据分析的帮助下，为企业画像，更好地了解企业需求，提供定制化的服务。例如横琴自贸区为试验区内每家企业提供专属网页，根据大数据算法与企业所在行业，产业链环节等，个性化推送政务信息，帮助企业对接政策优惠。通过专属网页也可以实现政企数据共享，对企业实施信用监管。
- 监管创新，构建以企业信任为基础的监管体系，同时保护消费者和投资者的利益：在制造业高速发展的时代，市场监管的重心集中在生产安全及产品质量上，监管维度有限，容错空间低。然而随着服务业、金融业、“互联网+”产业的飞速发展，创新模式的不断涌现，市场监管难度不断升高。如何在总体风险可控的条件下，给予创新模式一定的容错空间，鼓励创新是新时代背景下的监管难题。香港政府为了支持科技金融的发展，引进了“监管沙盒”制度。申请监管沙盒需提供确切的时间范围，特定的消费群体，以及潜在风险敞口。沙盒内是一个安全空间，企业可测试创新产品、服务、商业模式及交付机制。这种创新的监管方式做到了在鼓励创新的同时控制风险。
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优化营商环境，既存在于国内改革的语境之中，也立足于对外开放的背景之下，是一项没有休止符的系统性工程。随着中国的综合国力逐步提升，越来越多的城市将参与到国际资源、资本和人才的竞争之中，优化营商环境将是各地政府长期的工作重点。我们相信有越来越多的城市将会在打造出世界一流的营商环境，在世界产业链中创造更多价值。
四位作者谨在此向麦肯锡资深研究顾问徐雯菁表示诚挚的感谢。
李广宇为麦肯锡全球资深董事合伙人，全球政府、基础设施、交通运输与物流联席负责人，常驻香港分公司；
吕文博为麦肯锡全球董事合伙人，中国区公共部门咨询业务负责人，区域经济和产业规划领导人，上海分公司总经理；
张帆为麦肯锡全球副董事合伙人，常驻上海分公司；
罗至诚为麦肯锡项目经理，常驻香港分公司。
